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　　改革开放后，政府逐步恢复职工养老保险制度。由于此前缺乏积累，且积淀了大量应退未退人员的历史欠账，制度恢复后，基金收支平衡面临巨大压力。为了充分调动地方政府的征收积极性，中央政府在县市层面对职工养老保险基金进行统筹。这种模式下，基金征收和养老金发放都由县市负责；若基金收不抵支，需要本级财政补贴。该模式的优势是，低层级政府对本地社保费源掌握更充分的信息，因此更能保障社保征收效率。然而，在人口跨区域流动和人口老龄化加速背景下，低层级统筹容易导致基金区域间失衡，即人口净流入地区会出现基金大量结余，而净流出地区收不抵支。

　　那么，职工养老保险出现区域间失衡，应该由中央政府解决，还是地方政府自行解决？要回答这个问题，需要厘清中央政府和地方政府的分工。通常而言，城市交通、路灯和燃气等正外部性辐射范围较窄的区域性公共品应该由地方政府提供，而国防、财政政策和货币政策等具有全局性影响的事务应该由中央政府负责。职工养老保险涉及筹资和待遇发放，具有全局性影响，所以理论上由中央政府解决更优。如果由地方政府自行解决，地方政府为了解决基金赤字，会加大社保征收力度——企业社保负担加重，就会退出本地市场——企业退出市场，费基下降，又会导致征收力度进一步提升，由此形成恶性循环，产生“马太效应”。由中央政府解决，就能合理规避“马太效应”，提高社会经济运行效率。

　　2018年至2023年职工养老保险跨省调剂总金额超过1万亿元，仅2024年就达到2533亿元。从账目上看，东部沿海等地区每年要将部分社保基金无偿划转给基金赤字地区，是“吃亏”了。但深入思考，东部沿海地区社保基金能形成盈余的核心原因之一，是有大量外来劳动力流入，这些劳动力在户籍地完成了基础教育投入，却在流入地参与生产、创造价值，为当地社保基金贡献了缴费来源。从这个角度看，社保基金跨省调剂，本质上是用社保资源的跨区域流动，弥补了教育投入在户籍地、价值创造在流入地的正外部性，让资源配置更趋公平。

　　不过要注意的是，社保基金跨省调剂可能会导致地方政府放松社保征收力度，从而导致基金收入下降。其逻辑是，当社保的权责与财权由中央和地方共同分担时，会出现“预算软约束”现象，即地方政府无需独自承担基金缺口的全部责任，自然会产生“少征缴也能享受调剂补贴”的心理，也就是通俗说的“少缴多得”。笔者近期一项实证研究也验证了这一点：无论是基金净调入地区还是净调出地区，在跨省调剂制度实施后，社保征收力度都出现了不同程度的放松。

　　对于社保费源，地方比中央政府拥有更多信息，正是由于这种信息不对称，地方政府才能放松征管力度。而税务部门比社保部门拥有更多信息，且2018年国税和地税合并，因此税务部门征收社保时中央和地方间信息差相对更小。因此，由税务部门全责征收社保能显著抑制放松征收行为，而税务部门代为征收没有起到相应效果。2022年养老保险全国统筹制度实施后，地方社保系统接入全国统筹系统，也明确了中央和地方在社保基金上的支出责任，但笔者发现，地方放松征收的行为依然存在。